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順應新形勢,上海開放落戶的“口子”在拉開

5月11日,第七次全國人口普查數據出爐。根據國家統計局官方數據,上海市常住人口數量為24870895人。
 
在《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》里,上海市政府提出為了緩解人口快速增長帶來的資源環境壓力,要嚴格控制常住人口規模,至2035年常住人口要控制在2500萬人左右,建設用地規模在3200平方公里左右。
 
看上去,上海人口2500萬的紅線可能壓不住了。“實際上現在也不再單純強調上海市域范圍內人口總量上限,而是強調上海都市圈范圍內人口的有序流動。”華東師范大學城市發展研究院院長曾剛告訴《瞭望東方周刊》。
 
“上海目前的問題不是人口太多了,而是人口結構不合理。”曾剛分析,“最突出的問題是老齡化嚴重以及空間上市中心人口過于密集。”
 
“口子”一點點開
 
曾經,“上海的人才政策是‘限制人口、不限制人才’,對人才而言,開放是核心詞。”上海社會科學院政治與公共管理研究所研究員汪懌說。
 
根據上海市科學技術委員會發布的《2020上??萍歼M步報告》,“外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”榜單中,上海連續八年排名第一;截止2020年底,上海引進外國人才數量和質量均居全國第一;在創新人才培養體系上,上海有領軍人才培養計劃、上海青年科技啟明星計劃、上海市青年拔尖人才開發計劃、超級博士后激勵計劃等等。
 
曾參與政策制定調研、執筆《上海市中長期人才發展規劃綱要2010-2020年》的汪懌告訴《瞭望東方周刊》,不同時期上海的人才政策有不同的側重點,前一個階段更加聚焦“塔尖”部分,力求充分發揮高峰人才、領軍人才的帶動作用。
 
隨著五大新城建設政策相繼推出,上海在人口方面也推出了五年居轉戶、應屆生落戶加分、居住證專項加分、特殊人才加快落戶等一系列人才引進新政。“一方面上海把開放的成色做得更足;另一方面則在‘塔尖’的基礎上,更加突出引進和培育‘塔身’,也就是骨干人才、支撐性人才,以及‘塔基’——各類青年人才。”
 
順應新形勢的要求,上海開放落戶的“口子”也一點點拉開。
 
2018年8月3日,上海公布《2018年非上海生源應屆普通高校畢業生進滬就業申請本市戶籍評分辦法》,明確北京大學、清華大學本科應屆畢業生可直接落戶。
 
2019年7月1日,上海市向浦東新區下放人才引進和海歸落戶的審批權,上海成為國內唯一向部分城區下放戶籍審批權的超大城市。
 
從2020年中開始上海各項落戶通道頻頻為“人才”開綠燈。當年9月,應屆博士、雙一流碩士、一流學科碩士、交大復旦同濟華師的本科,符合基本申報條件即可落戶上海。
 
2020年11月23日,上海發布新版《上海市引進人才申辦本市常住戶口辦法》,相比十年前發布的《上海市引進人才申辦本市常住戶口試行辦法》,新版《辦法》內容發生了巨大變化。
 
比如,針對人才引進落戶,將原來可以直接落戶的11類人才具體分化為18類,不僅看重技能人才,還對有貢獻的個人敞開大門(如李佳琦、楊超越等)。
 
以前上海人才落戶,要求一定得是本市重點產業發展緊缺急需的人才,現在只要持有國家一級職業資格證書或技能等級認定證書(高級技師),就可以通過人才引進途徑落戶。根據國家人社部的目錄,技能人員技術資格共計81項,其中準入類5項,水平評價類76項,一級建造師、一級消防工程師、人力資源一級管理師、一級注冊計量師等,都是目前熱門的一級職業資格證書或技能等級。
 
更重磅的是,新版《辦法》還規定“本市各區和重點區域自主審批的緊缺急需人才”可以申辦常住戶口。相當于把定義“緊缺急需人才”的標準直接下放到各區、各部門,行政審批權的下放將大大提升人才的審核效率。
 
針對臨港新片區單位引進的各類人才,在現行的居轉戶縮短年限政策基礎上,上海試行了更寬松的評價標準。針對張江科學城重點產業的骨干人才,居轉戶年限由7年縮短為3年。
 
而針對留學落戶,上海取消了留學人員首份工作必須在上海的限制,只要回國后2年內到上海工作,符合其他條件即可落戶,配偶子女也可隨遷。
 
2020年12月,針對“7年2倍社保居轉戶”,由此前必須連續4年36個月滿足2倍社保的計算方式改為了“累計計算”。2021年3月,針對五大新城重點產業和特定人才,實行人才引進和優化“居轉戶”年限由7年縮短為5年。
 
不僅門檻放低,審批速度也變得更快。從2021年開始,居轉戶和人才引進每個月都會公示兩次落戶名單。
 
2019年上海居轉戶和人才引進兩個通道落戶約22000人,平均1800人/月;2020年落戶約31000人,平均2600人/月。2021年1月上海居轉戶和人才引進落戶5337人,2月落戶4136人,3月落戶總人數(含隨遷隨調)10245人。
 
人從哪里來?
 
上海“十四五”規劃綱要提到,要加快構建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型的空間新格局”。2021年的重點工作之一就是新城發力。
 
根據上海市政府2021年2月印發的《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》,上海對新城人口規模的規劃是“至2035年,五大新城各集聚100萬左右常住人口”。
 
“這剛好是Ⅱ型大城市城區人口規模的門檻。”曾剛認為,100萬人口在經濟功能上是比較完整的一個城市了,在公共服務配套等產城融合方面也可以形成一個相對獨立運轉的城市經濟體。
 
“我國以及世界主要國家的發展實踐表明,當城市人口規模為100到500萬人時,城市經濟增長最快,人均GDP改善幅度最大,當城市人口規模低于100萬人,則城市經濟效率較低。”曾剛分析。
 
五大新城被視為上海經濟新增長極,而新城建設成功與否,很大程度上取決于人口導入和人才引進。
 
目前新城人口數離百萬目標都存在著不小的差距。比如人口聚集力相對較低的南匯新城,近年人口規模還在30萬、40萬這一層級。
 
缺口如何補?
 
曾剛建議,加快上海市中心區人口向新城人口的有機疏散,將目前上海市中心區(以人民廣場為中心,以10公里為半徑的城區)每平方公里2.56萬人逐步下降到每平方公里1.5萬人的水平。據測算,通過這一途徑,五個新城預計將接納市中心人口250萬左右。
 
同時,發揮上海海派城市、開放城市的傳統優勢,為吸引全球創新、創業人才提供最佳的發展環境與條件。具體而言,可以爭取率先在上海開展中國入籍試點、“綠卡”制度改革試點,降低“入籍”“入境”門檻,消除阻礙國際人才入駐上海的制度障礙,實現國際人才導入與上海五大新城創新發展的無縫對接。如果相關措施到位,預計“十四五”期間,上海五大新城有望引進30萬國際人員(包括人才及其家屬)。
 
另外,上海是我國重要的科教基地,每年上海高校畢業生近20萬人。如果降低滬上高校畢業生“留滬”門檻,“十四五”期間可能為上海五大新城增加20萬人。
 
人口與人才
 
“戶籍改革是上海五大新城實現新一輪發展的基礎”。曾剛表示,當下的人才新政舉措是好的,但仍需更大的改革突破。比如如何定義人才?思維可否更放寬一些?因為一個企業的良好運轉不僅依靠“將軍”式的人才,“小兵”也不可或缺。
 
目前,上海落戶一般有六大類:應屆畢業生打分落戶、海歸留學生落戶、居轉戶、人才引進落戶、投資創業、企業高管落戶、親屬投靠等其他途徑。落戶難是不少“打工人”離開上海的重要原因。
 
從2014年開始,上海提高落戶門檻。2016年,上海市發布《關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》。意見明確,上海戶籍制度改革要嚴格控制人口規模,綜合解決人口總量、結構、布局問題。
 
數據顯示,2011年以前,上海每年的常住人口增量都在50到90萬,2010年為92萬,2014年常住人口增量下降至11萬,當年上海提高落戶門檻后,2015年常住人口增量成了負數。
 
上海市統計局發布的《2015年上海市國民經濟和社會發展統計公報》顯示,2015年底,上海全市常住人口總數為2415.27萬,相比2014年末減少了10.41萬,這也是上海自2000年以來全市常住人口首次出現負增長,同比降幅為0.4%。
 
“我們在制定城市人口政策中往往更重視人才,‘人口’和‘人才’往往采用二元性的管理體系。”復旦大學人口研究所教授任遠認為,“二元性的管理制度割裂了城市人口增長和人才集聚的內在聯系。事實上,城市發展需要復雜多樣的產業生態系統,不僅需要高素質的人才,也會相應產生出對低技能勞動力的需求,例如快遞服務、家政服務等等,高技能的人才和低技能的勞動者,都是城市需要的。”
 
基于優化城市人口結構的目標,新城的人口管理將實施差異化的人口和人才政策,即積極引進人才,通過住房租賃支持、條件戶籍的杠桿作用來積極吸納城市“迫切需要”的人員,包括優秀青年人才和海外人才等,同時采取相對約束的人口管控政策。
 
“但教育程度和學歷有的時候未必能真正衡量人才,真正檢驗城市對人口和人才需求的還是市場。”任遠分析,在新城發展促進人口導入和人才引進的過程中,需要注意避免差異化的人口和人才政策造成的割裂效應。這種割裂不利于勞動力市場發展,并可能擴大社會分化、加大城市的不平等。“這是在新城人口管理制度上需要加以注意的問題”。任遠說。
 
“需要進一步放寬人才落戶新城政策,優化甚至重構上?,F有人才引進積分政策措施。”曾剛提議“改革現有以文憑、人才‘帽子’為核心審核指標的傳統做法,建立‘創新創業現實與潛在能力’的人口、人才評定審核指標。”
 
“留住人才對于城市很重要,除了給戶口,還要看沒有豐富的發展機遇、相應的保障制度以及宜居的生活環境。”汪懌分析。
 
按照規劃,在2021年6月底前,上海還將出臺新城人才支持政策,包括租購并舉人才住房政策等細則。從目前趨勢來看,落戶放寬的政策主要惠及教育衛生等公共服務領域人才、新城重點產業人才。
 
一系列新政雖然相較于中心城區的落戶政策具有一定的突破性,但與上海周邊省市“零門檻落戶政策”相比,五大新城的引才要求還是比較高的。
 
單純靠降低門檻的方式對人才的吸引力有限,且難以在人口導入和定居方面起到明顯作用。曾剛說,“‘十四五’期間即便上海采取更積極乃至激進的人口導入措施,上海人口的增長幅度也是有限的,并不會如外界所言發生‘井噴’。”
 
“新的形勢下有必要調整原有上海戶籍人口、建設用地規模‘雙控’指標,”曾剛建議,“可以考慮充分利用以數字、人工智能技術為核心的新產業革命契機,重新確立上海市人口上限控制指標,讓上海更好地發揮在長三角高質量一體化發展中的核心引領作用。”

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