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阻礙人才流動的城市戶籍制度在加速改革與消融

立春時節,都市圈、城市群戶籍“同城化累計互認”的消息,再次激活了人才流動的一池春水。
 
  近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》(以下簡稱《方案》),其中提到我國將推動戶籍準入年限同城化累計互認。除超大、特大城市外,在具備條件的都市圈或城市群探索實行戶籍準入年限同城化累計互認,試行以經常居住地登記戶口制度,有序引導人口落戶。
 
  接受小編采訪的多位專家表示,此舉意味著我國戶籍改革走向深水區,加速人才在城市間自由流動的同時,或將掀起新一輪的城市定向“搶人”大戰。
 
 
  城鎮化進入下半場
 
  城市間的人口流動加劇
 
  “目前我國城鎮化率已經突破60%,城鎮化發展到了一個新階段,進入下半場。這時,除了農村人口向城市轉移,另一個趨勢就是城市間的人口流動性大幅提升。”暨南大學公共管理學院教授、中國城市規劃學會會員胡剛在接受中國城市報小編采訪時說。
 
  胡剛認為,《方案》的發布將有助于實行高質量的城鎮化,同時再次釋放了重要信號,阻礙人才流動的城市戶籍制度在加速改革與消融。
 
  事實上,特別是近幾年來,“落戶難”在我國絕大多數城市已成為歷史。
 
  去年12月,福州提出不設學歷、年齡、就業創業限制,外省市人員均可申請當地落戶。福州因此成為繼石家莊、南昌、昆明之后,全國第四個出臺“零門檻落戶”政策的省會城市。而早在2017年起,武漢、西安、長沙、成都、鄭州、濟南等就已陸續降低落戶門檻。
 
  反觀國家層面,都市圈、城市群戶籍互認的設想,已被多次提及。
 
  2019年2月,國家發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》中就提出,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認。
 
  2020年4月9日,《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》再次明確,探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,試行以經常居住地登記戶口制度。
 
  緊接著,5月18日,《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》也強調,深化戶籍制度改革,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度。推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變。
 
  小編注意到,特別是去年以來,都市圈、城市群內的戶籍互認,已有一定進展。
 
  2020年12月,蘇州發布新政宣布租房可落戶,蘇州與南京在積分落戶時,實現居住證年限和社保年限積累互認。同時探索蘇州與無錫、常州等具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化積累互認。
 
  2020年5月,寧波宣布給予舟山戶籍人員遷移戶口同城待遇。隨后8月,寧波再次出臺新政,在上海、浙江、江蘇、安徽“三省一市”繳納社會保險的長三角地區人員,申請落戶時可累計納入寧波繳納年限。而在更早的2019年初,呼包鄂城市群就已宣布實行戶口通遷制度。
 
  精準指向全國14座大城市
 
  廣州或成首個跨地區互認的超大城市
 
  不過,在戶籍“同城化累計互認”的都市圈、城市群中,《方案》將超大、特大城市排除在外。
 
  根據2014年國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》,超大城市是指城區常住人口超過1000萬的城市,特大城市的門檻是城區常住人口在500萬到1000萬之間。
 
  小編查閱住建部公布的《2019年城市建設統計年鑒》,目前中國有16個城市城區常住人口超過500萬。其中,超過1000萬人的超大城市有6個,分別是北京、上海、廣州、深圳、天津和重慶;人口從500萬到1000萬的特大城市有10個,分別為東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽和青島。
 
  “根據《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,城區常住人口300萬以下的城市已經基本取消落戶限制。”中國人民大學公共管理學院副院長、國家發展與戰略研究院研究員楊宏山對中國城市小編說。
 
  此次《方案》將超大、特大城市排除,意味著鼓勵實行戶籍同城化互認的城市已經非常精準,即城區常住人口300萬到500萬之間的大城市。
 
  而據住建部2019年統計,城區常住人口300萬到500萬之間的大城市共有14個,分別是哈爾濱、長春、大連、合肥、昆明、太原、長沙、蘇州、南寧、烏魯木齊、石家莊、廈門、寧波和福州。
 
  不過,上述城市范圍也并非絕對。比如廣州作為超大城市,就已經走在開放戶籍的前列。
 
  2020年8月,廣州宣布正在擬定《廣州市優化營商環境條例(草案)》,其中特別提到建立跨區域戶籍積分累計認可制度,即在長三角、珠三角等城市的戶籍準入年限,在廣州可以得到累計認可。
 
  不過到了2020年10月28日《廣州市優化營商環境條例》正式發布時,該表述變為了“完善人才引進和積分落戶政策,推動人才城市的戶籍準入年限在我市累計認可”。上述政策已于2021年1月1日開始施行。
 
  這意味著,廣州把異地戶籍準入年限認可的范圍放至更寬——所有人才城市。
 
  廣州為何會先行?值得注意的是,據2020年各地統計局GDP排名,四個一線城市中,廣州GDP排位最靠后,且近幾年常有被重慶反超的態勢。不少專家認為,這給廣州帶來了壓力。
 
  因此近些年廣州落戶一再“降門檻”。去年12月16日,廣州發布“史上最寬松”落戶政策,只需滿足大?;蚣夹W歷,社保滿一年,年齡在28歲及以下,就能在廣州7個行政區實現落戶。
 
  胡剛在廣州生活多年,他告訴小編,現如今粵港澳大灣區內的城市間人員流動已經非常普遍。
 
  “比如很多人在廣州上班,但家住在佛山或者中山。同時企業也會選擇在幾個城市之間搬遷,比如有的公司總部在廣州,但把制造基地設在佛山;再比如華為的總部在深圳,但生產基地則在東莞。”胡剛表示,城市群內的戶籍互認,將讓工作、生活在這些城市內的人們更自由地流動,享受無差別的公共服務。
 
 
 
  蘇州定向搶人?
 
  南京稱落戶尚未認可外地社保
 
  在接受小編采訪的許多專家看來,戶籍“同城互認”,不少城市將向能級更高的城市發起挑戰,將掀起新一輪的定向城市“搶人”。
 
  以蘇州和南京為例,蘇州雖已宣布在積分落戶時,可和南京實現居住證年限和社保年限積累互認,但反過來,南京并未出臺類似的互認政策。
 
  為此,中國城市報小編分別致電了兩地的相關部門,蘇州市公安局負責積分落戶的工作人員表示,目前申請蘇州積分落戶時,南京社保的確可作為一個加分項,每月可加5分。
 
  但南京市公安局戶籍相關部門的工作人員表示,目前南京積分落戶需本地累計滿24個月的社保,并未收到可以和其他城市互認的通知。
 
  “戶籍‘同城化累計互認’,影響更多的是實行積分落戶的城市和個體,尤其是中高層次的人才,所以這還是以吸引高素質勞動力為基本導向。”楊宏山分析,因此蘇州的動作也表明了對南京的中高層人才有一種求賢若渴的態度。
 
  中央財經大學經濟學院副教授路乾在接受中國城市報小編采訪時也表達了類似觀點。他認為,蘇州放低門檻,同時將刺激南京及其他長三角地區也放低門檻,鼓勵更多的人才能留下來。
 
  “城市有比較優勢,而人力資本優勢要與城市的比較優勢相匹配。之前有的城市門檻過高,地方采用行政手段排斥人口流動,阻礙了人才去適合自己的城市發展。只有敞開城門、削平門檻,才能真正有助于人才流動,也才能實現長三角一體化發展。”路乾說。
 
  事實上小編注意到,近些年我國人口和經濟已呈現持續向都市圈集聚的趨勢,但北方區域的人口流入數量遠低于南方。
 
  恒大研究院首席經濟學家任澤平團隊日前發布的《中國人口大遷移的新趨勢》顯示,2000—2019年,33個都市圈土地面積僅占全國16.2%,但其常住人口合計占比由47.8%提升至51.7%、GDP合計占比由63.2%提升至65.7%。
 
  2016—2019年,深圳、廣州、杭州以活躍的新經濟產業和較為寬松的人才政策吸引人口大規模流入,這4年常住人口年均凈流入分別達28、28、27萬。
 
  同時長沙、寧波、西安、成都、鄭州、重慶在這4年間的常住人口年均凈流入規模均在10萬以上,這幾個城市均為所在都市圈核心城市,近年城市發展較為快速、“搶人”力度較大。
 
  相比之下,2016—2019年,山東半島、中原、哈長、京津冀、海峽西岸5個城市群年均人口凈流出超10萬。
 
  短時間內會否集中涌向中心城市?
 
  都市圈或城市群往往由一個中心城市和若干中小城市構成,實行戶籍準入年限同城化累計互認,會否使人口在短時間內集中涌向中心城市,出現虹吸效應?
 
  上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘對此明確否認。
 
  “并沒有所謂‘虹吸效應’的說法。”陸銘對中國城市報小編說,人口向大中城市集聚,是客觀趨勢。如果硬性限制大城市人口,不去搞戶籍制度改革,結果就是大城市人口還是持續增長,非本地戶籍的外來常住人口越來越多。這些人不能享受相應的公共服務,反而會導致大城市勞動力成本上升、生活成本上升等問題。
 
  胡剛也認為,即使城市間的戶籍壁壘趨于消融,由于目前大城市的房價和生活成本較高,人們也并不會都向大城市集中。
 
  “比如在廣州,雖然率先釋放了對長三角、珠三角戶籍互認的信號,但事實上生活在周邊中小城市的人們并不會一窩蜂地就跑去廣州,因為房價還是需要考慮的一個重要問題。”胡剛分析,這或對廣州的房地產市場是一個利好消息。目前廣州樓市限購較嚴格,戶籍互認后,更多人也就有了買房資格。
 
  易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進則認為,這同時還會緩解城市群內部某些城市的高房價。因為高房價地區的人口可能會因為戶籍在低房價地區可以得到承認,而流入到部分低房價地區。
 
  不過陸銘也提到,目前仍存在大城市住房供應不足的問題,過分限制外地人購房本身不利于城市化進程,也不利于人口更為自由地流動。
 
 
 
  戶籍同城化還要邁過哪些坎
 
  如今,探索戶籍同城互認的信號已經釋放,更讓人們關注的是,具體操作上還有哪些環節需要打通。
 
  “戶籍的互認并沒有這么容易。特別是養老、醫療,這種需要是剛性的,是由當地城市的公共財政支出的,因此需要很多方面的業務協調。”楊宏山說。
 
  具體來說,他認為有三方面需要納入考慮:第一,是要建立統一的社保平臺,信息能共享;第二,支付方面也要能跨省、跨區域轉移,社會保障資金要能轉移接續;第三,醫療保障信息系統也要統一,實現不同城市間的轉移。
 
  而在今天,這些信息系統很多都是一個個孤島,未來還有很多硬仗要打。楊宏山表示,目前會在局部地區做一些試點,未來如何在全國范圍內落實,還亟待積累經驗。
 
  “盡管如此,政策傳遞出更高水平開放與深化改革的信號,讓更多人享受城鎮化帶來的機遇,大家對此也滿懷期待。”他說道。
 
  小編注意到,《方案》也對此做了一定部署,比如提出將完善全國統一的社會保險公共服務平臺,推動社保轉移接續。加快建設醫療保障信息系統,構建全國統一、多級互聯的數據共享交換體系,促進跨地區、跨層級、跨部門業務協同辦理。
 
  “數字經濟時代要面向數字化轉型的需要,以智慧城市作為城市(區)內部新基建的核心抓手,做好城市總體服務知識圖譜。”智慧城市專家、全國市長研修學院研究員徐振強建議,要防范市場優質要素在少數優勢城市過度集聚,從而導致城市間、區域間差距加大,需要構建一個都市圈智慧城市(區)總體服務基礎平臺,鼓勵和支持數字化后的市場要素在該平臺互聯、開放、互動、合作,并納入有效的政府監管體系。
 
  另一個備受關注的問題是,更多的人才來了,當地城市的公共服務供給能否跟得上?特別是較為稀缺的教育、醫療資源。
 
  對此胡剛認為不必過于擔心。他表示,以前很多城市都有這樣的擔心,但隨著近幾年“搶人”的城市增多,很多政府的管理思維也變了,開始加大公共服務方面的投入。
 
  “很多城市意識到,人口不再是負擔,而是一個新生產力,帶動城市的消費升級和產業升級。這兩年很多地方都提出要做國際消費中心城市,人們往往在一個地方有戶籍、安了家,才愿意在當地消費。”胡剛說。
 
  編 后
 
  人口流動是現代社會發展的必然要求與必然結果,合理的人口流動能促進商品經濟的發展,有利于人才交流和勞動力資源配置。“同城化累計互認”一旦落地,將是中國戶籍制度的又一次重大突破性改革??陀^來講,這一改革的實施的確面臨著諸多挑戰和難題,實施過程中也有不小的難度,因為戶籍制度改革背后其實還是考驗一個地方的財政能力、管理能力能不能跟得上的問題,而這需要整個城市治理體系的改革。但縱使挑戰重重,這一改革仍將是大城市逃不掉的“宿命”,畢竟成為一座開放的城市是吸引人才落戶的先決條件,當“流動的人才”手中握著更多的入場券,城市間的較量也更為公平,但也更加殘酷。

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