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有關優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定

2021年5月31日,“六一”兒童節前夕,中共中央政治局召開會議,聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大政策舉措匯報,審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》(以下簡稱《決定》),會議明確進一步優化生育政策,實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。
 
此前單獨二孩和全面二孩都帶來了多方面的影響,那么,三孩政策又會帶來哪些影響?
 
首先,最直接的影響體現為三孩政策的實施預計會帶來新出生人口的適當增加。這次生育政策調整并不僅僅是允許生育三胎,更重要的是強調了配套支持措施,減少家庭生育負擔。盡管生育孩子的成本很高,但依然不乏一部分人群能夠負擔得起生育三孩的成本,并且他們中的一部分人也有意愿生育三孩。因此,政策的實施,對這部分人群來說,無疑是充分滿足了他們的生育愿望,特別是實現了家庭生育愿望與社會政策的有機統一。
 
而配套的支持措施則旨在促進有生育三孩意愿但受經濟成本約束仍在觀望的人群。生育政策調整的著力點主要集中于大中城市,而大中城市的生育成本遠高于小城市和縣城。因此,如何有效降低生育成本并給予充分的養育支持政策是三孩政策能否取得實質效果的關鍵因素?!稕Q定》中明確指出要提高優生優育服務水平,發展普惠托育服務體系。
 
準備生育三孩的夫婦在經歷了一孩和二孩的生育之后,很可能已經處于生育的高齡階段,也就是說生育能力可能已經明顯下降,生育風險則可能大幅度提高,因此要再生育三孩,需要采取切實有效的生育服務舉措,包括各種生育輔助服務措施,特別是與優生優育相關的各項檢查費用的報銷政策應及時跟進,切實減輕家庭生育負擔,減少高齡生育夫婦的生育焦慮。三孩生育顯然不僅僅要從數量上加以考量,更需要強調質量,保證新出生人口的優質性,實現人口發展的可持續性。
 
另外,生育并不僅僅是把孩子生下來,更要養育,其中三歲之前的養育尤其耗費時間精力,對此,生育過孩子的夫婦都有過深刻的體會。對于有三孩生育意愿的家庭而言,相當一部分已經很難再指望老人幫忙照料孩子,這恰恰是他們決定是否生育三孩過程中一個重要的阻礙因素?!稕Q定》中對于普惠托育服務體系的表述正是努力實現家庭養育與社會托育的轉化。
 
大量的研究表明,兒童照料服務的缺乏成為抑制生育意愿最重要的因素,特別是0-3歲嬰幼兒托育服務的可及性成為影響人們是否生育二孩和三孩的關鍵。對生活于大中城市的人而言,激烈的社會競爭和不斷上漲的生活和育兒成本壓力,已經成為生育行為的剛性約束,他們不得不在生育與工作之間仔細權衡。
 
然而,對當前中國而言,生育問題既是一個家庭問題,更是一個社會問題,需要家庭和社會共同去面對?,F實的情形是,家庭面臨的困境及其對政策支持的需求并沒有充分反映在以往社會政策的改革中。根據德國、法國、丹麥等歐洲國家的經驗,相較于產假,職業母親更傾向于利用兒童照料服務,因而提供兒童照料服務要比育兒假更有效,它可以在很大程度上降低生育給女性就業和職業發展帶來的負面影響。國外經驗表明,公共托育服務體系的完善直接促進了生育率水平的提高。以北歐國家為例,正是在公共托育服務體系與相關配套政策的實行下,北歐國家總和生育率雖有波動,但20 世紀末以來基本保持在低生育水平1.5之上,明顯高于其他歐洲國家。
 
其次,可以預料,未來幾年教育的公平性和均衡性將會有顯著提升,住房政策有可能會相應調整。在單獨兩孩和全面放開二孩政策實施之后的兩三年內,新出生人口曾經有明顯增加,隨之而來的是教育資源緊缺問題。以北京為例,2020年北京迎來基礎教育的入學高峰,學位缺口大約是 8萬人,優質教育資源更加緊缺。2020年對應的是2014年前后出生的隊列,因而2016年及后續兩三年內相對較大規模的新出生人口勢必會繼續保持教育資源的緊缺局面。
 
近年來越來越突出的學區房價格高漲現象正是對優勢教育資源焦慮的集中體現。教育資源的緊缺也大幅度提高了家庭教育開支,除了學區房還有各種培訓支出,子女教育也需要父母積極參與配合,每個家庭都為子女獲得優質教育資源而投入了相當可觀的財力和精力,巨額的家庭教育開支和持續的精力投入成為家庭沉重的負擔。教育的公平性和均衡性問題也顯著影響了人們的生育意愿,導致相當一部分家庭不愿意多生。
 
因此,降低家庭教育開支,促進教育公平性和均衡性,是提高生育意愿的一項重要舉措。與之相適應的是,住房限購政策對三孩家庭可能會有所松動。養育三孩需要有足夠的住房空間,因此,促進家庭生育三孩也應支持家庭改善住房。
 
最后,放開三孩政策是之前系列生育政策調整的穩定延續。中國是一個人口大國,由于人口規模龐大,生育政策的細小調整都有可能會帶來可觀的結果,因此漸進式政策調整也就成為一種務實舉措。實際上,對于人口政策的基調在十九屆五中全會時就已經定下,《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》就曾明確指出,“制定人口長期發展戰略,優化生育政策,增強生育政策包容性,提高優生優育服務水平,發展普惠托育服務體系,降低生育、養育、教育成本,促進人口長期均衡發展,提高人口素質。”自2018年起,新出生人口數量持續走低,無論是學界還是社會公眾,對于國家可能再次出臺生育調整政策均有所預期。這次放開三孩政策的確定也是落實十九屆五中全會精神的具體體現。

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